市政协七届四次会议
《关于加强预付式消费监管》的提案办理情况回复
黄朝霞委员：
首先非常感谢委员对我市经济社会发展的关心和支持，也感谢委员对我市商务工作的关心，并非常感谢在百忙之中抽出宝贵时间撰写此次提案，在此谨代表市商务局衷心感谢委员的提议，针对提出的问题，经过谨慎研究，答复如下：
一、商业预付卡消费模式
预存卡消费从消费方式上讲，属于商业预付式消费的一种，体现出“预先支付款项、随后逐渐消费”的消费模式。因其方便快捷，逐渐成为服务领域的主流消费形式。在便捷消费的之余，部分信誉较差的商家，承诺的服务不兑现，“霸王条款”横行，卡内余额不退，甚至圈现钱关门，“卡你没商量”。
《中华人民共和国消费者权益保护法》（2013年主席令第七号）第五十三条“经营者以预收款方式提供商品或者服务的，应当按照约定提供。未按照约定提供的，应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款；并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用。”
二、争议解决及监管的法律法规
2011年为“强化对商业预付卡发卡人的管理，明确部门职责，落实分类监管”；《国务院办公厅转发人民银行监察部等部门关于规范商业预付卡管理意见的通知》（国办发〔2011〕25号）发文要求：“人民银行要按照《非金融机构支付服务管理办法》的规定，加强对多用途预付卡发卡人的监督检查。对商业企业发行的单用途预付卡，商务部门要强化管理，抓紧制定行业标准，适时出台管理办法”。根据以上文件要求，商务部起草印发《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（商务部令2012第9号）。
（注：2016年8月18日原部长高虎城签发《商务部关于废止和修改部分规章和规范性文件的决定》（商务部令2016年第2号）删除企业备案需提交“组织机构代码证复印件”的表述。）
《单用途商业预付卡管理办法（试行）》第二条规定“从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业（具体行业分类表见附件1）的企业法人在中华人民共和国境内开展单用途商业预付卡业务适用本办法。本办法所称单用途商业预付卡（以下简称单用途卡）是指前款规定的企业发行的，仅限于在本企业或本企业所属集团或同一品牌特许经营体系内兑付货物或服务的预付凭证，包括以磁条卡、芯片卡、纸券等为载体的实体卡和以密码、串码、图形、生物特征信息等为载体的虚拟卡。”
单用途商业预付卡具有四个方面属性：
一是发行主体系从事特定行业的企业，即从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人；
二是使用限于特定范围，即在本企业或本企业所属集团或同一品牌特许经营体系内；
三是性质上明确其为一种预付凭证；
四是形式上不限载体，包括实体卡和虚拟卡。
判定发卡企业发行的预付卡是否属于单用途商业预付卡，可从发卡主体来判断。《办法》规定的单用途商业预付卡具有限定的发卡主体，即《办法》所规定的从事特定行业的企业。在分类表以外的行业，如电信、健身机构、电影院、高尔夫球场、书店、珠宝零售行业等，不适用《办法》；还要求发卡主体是企业法人，个体工商户、个人合伙组织等发卡主体未列入《办法》规范范围。
一脉相承，湖北省施行的《湖北省消费者权益保护条例》又进一步对此加以明确。省《条例》第十二条规定，“经营者需要发放单用途商业预付卡（含其他预收款凭证）的，应当自营业执照核准登记之日起满六个月后方可发放，并依法向其工商登记注册地商务主管部门备案”；第五十条规定，“经营者违反本条例第十二条第一款，未按照规定发放单用途商业预付卡或者备案的，由商务主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处1万元以上3万元以下罚款”。省《条例》明确界定了商务部门监管范围是对“需要发放单用途商业预付卡（含其他预收款凭证）的”经营者的备案施行监管，对“未按照规定发放单用途商业预付卡或者备案的”施行处罚。省《条例》并没有赋予商务部门对所有的以预收款方式提供商品或者服务的经营者（特别是不符合单用途商业预付卡发放条件的）监管的职权。而且按照省《条例》的规定，商务部门只能对“未按照规定发放单用途商业预付卡或者备案的”施行处罚，处罚内容单一，而对其他类型的预付卡消费维权纠纷商务部门没有任何依据进行处罚。
那么除单用途商业预付卡以外的以预收款方式提供商品或者服务的监管部门是谁呢？省《条例》第一条规定“为了保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济健康发展，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例”；第十八条规定“经营者提供商品或者服务，不得有下列欺诈行为：（七）停业、歇业或者变更经营场所未事先通知已交预收款的消费者并作出妥善安排，又无法联络的”；第三十七条规定“县级以上人民政府工商行政管理部门和其他有关部门应当在各自职责范围内加强对经营者的监督管理，制定有关保护消费者权益以及商品或者服务质量的监督、保障措施，依法调查和处理消费者投诉、举报”；第四十八条（法律责任条款）规定，“违反本条例，法律法规有规定的，从其规定”。
对省《条例》法律责任条款“法律法规有规定的，从其规定”怎么理解呢？除单用途商业预付卡外的以预收款方式提供商品或者服务的监管部门是谁呢？
从省《条例》第一条规定可以看出，《条例》的上位法是《中华人民共和国消费者权益保护法》（2013修正），《消费者权益保护法》第五十三条规定，“经营者以预收款方式提供商品或者服务的，应当按照约定提供。未按照约定提供的，应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款；并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用”；第五十六条规定，“经营者有下列情形之一，除承担相应的民事责任外，其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款，没有违法所得的，处以五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照：（八）对消费者提出的修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还货款和服务费用或者赔偿损失的要求，故意拖延或者无理拒绝的”。跟修正前的《中华人民共和国消费者权益保护法》（1993年）规定类似。从上述规定可以看出，《消费者权益保护法》从1993年起就明确了以预收款方式提供商品或者服务监管部门是原工商部门。何况，2015年《侵害消费者权益行为处罚办法》（国家工商行政管理总局令第73号）第十条、第十四条对“经营者以预收款方式提供商品或者服务”的，对“法律、法规未作规定的”，明确由工商行政管理部门依照《消费者权益保护法》第五十六条予以处罚并进行兜底。
综上，为全面推进依法治国，加强单用途商业预付卡监管需要依法明确部门权责清单事项，并逐步完善。
三、有关建议
《中华人民共和国消费者权益保护法》（法律）是《湖北省消费者权益保护条例》（地方性法规）、《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（部门规章）的上位法，在上位法对以预收款方式提供商品或者服务的明确了监管部门是原工商部门的情况下，商务部门不能擅自越权越位去监管《单用途商业预付卡管理办法（试行）》无关的举报和投诉。
且从法律规定及相关职能划分来看。市场监管局对经营者以预收款方式提供商品或者服务的行为监管，责无旁贷。首先，市场监管局是《消费者权益保护法》、《湖北省消费者权益保护条例》的执行部门，应当对预收款方式提供商品、服务的经营者进行监管、投诉处理和执法。特别是机构改革以后商务部门“三定”方案中无执法职能。因此，不论是单用途商业预付卡，还是预收款方式提供商品和服务的投诉处理都应由市场监管局统一负责。上海市对此类情况已先行先试，由市场监管局统一处理。其次，投诉者第一身份是消费者，维护消费者权益是市场监管部门根本职能。第三，商务部门“三定”已无执法职能，且《单用途商业预付卡管理办法（试行）》第五章监督管理第三十五条明确：商务部接受与本办法有关的举报和投诉。第四，从近年来受理的投诉情况来看，其主要诉求是因宣传或附加不合理条件的消费纠纷引起，而非卡的使用问题。
从处置预付卡投诉件时效性来看。市场监管局具备巨大的优势，一是市场监管局的人员机构配备全。市场监管局在辖区有分局、街道有工商所，处置消费者投诉达到能够迅速出动及时处理。而我市商务部门在乡镇（街办）无机构和人员；二是所有个体户、企业的登记注册都在原工商局，在处置过程中能够快速查询相关个体户、企业信息，并有较为齐全的查询监管平台，对处置投诉件时效性有很大的推动作用，对这一点来说，商务部门是无法相比，商务部门仅有单用途商业预付卡备案法人单位的企业信息。
从处置预付卡投诉件严肃性来看。市场监管局更有手段。所有投诉件大部分是双方协调未果，才进行投诉的，个体户是没有资格放发单用途商业预付卡，一旦放卡发生纠纷，就造成了欺诈、欺骗行为，只有通过严肃严厉执法，才能对不法商人起到震慑作用，才能有效遏制预付卡消费市场乱象问题，执法监管是行业监管的核心部分，一旦失去执法监管，一切监管将苍白无力。
按照《印发<关于深化综合行政执法改革的实施意见>的通知》（鄂办发〔2019〕4号），商务、质监、食药监等部门执法统一划转转到市场监管局，特别是原商务执法24项职能全部划转，其中就有对发卡企业违反发行、服务、资金、管理规定的处罚；12345投诉处理。今后县级商务部门依据《单用途商业预付卡管理办法（试行）》对与该办法无关的投诉，市商务部门处置于法无据。
具体建议措施：
1、建议市政府出台地方法规，明确我市单用途商业预付卡的监管实施方案，明确部门权责清单事项，做到有法可依，依法履职尽责。
2、对正规的当用途商业预付卡发行企业，备案应提交材料包括：
（1）《单用途商业预付卡发卡企业备案表》;
（2）《企业法人营业执照》（副本）复印件；
（3）经审计机构审计的上一年度财务报表（加盖公章），但工商注册登记不足一年的规模发卡企业除外；
（4）实体卡样本（正反面）、虚拟卡记载的信息样本；
（5）单用途商业预付卡业务、资金管理制度；
（6）单用途商业预付卡购卡章程、协议；
（7）资金存管账户信息和资金存管协议。全部资料均需加盖公章，并依序装订成册。另《单用途商业预付卡预收资金存管协议》、《单用途商业预付卡履约保证保险共保体合作协议》国家有范本指导文件，指引银行和保险公司履行资金监管职能。
建议市政府将监管工作纳入巡查事项，巡查各单位履职尽责情况。
3、建议组织单用途商业预付卡“跑路”的金融风险防控预演工作。探索紧急状态下的应急处置工作流程，形成预案，防患未然。
4、市商务局将加大工作提醒：消费者在享受权益的同时，需承担企业的经营风险和信用风险。商业企业和消费者双方根据协议约定处理矛盾纠纷和违约责任。广大消费者要谨慎购卡，根据单用途卡章程、协议自愿选择预付消费服务，并树立必要的风险防范意识。
今后，我们将深入贯彻落实国家、省、黄石和大冶市委、市政府统筹推进经济社会发展的决策部署，引导鼓励商贸流通做大做强，丰富本地生活必需品市场供应，满足人民日益增长的美好生活需要。
欢迎委员对商务工作多提宝贵意见，十分感谢对我市商务工作的关心，希望今后继续得到委员的更多关注和支持。
